O dilema do contencioso na reforma tributária
A contagem regressiva para a entrada em vigor da reforma tributária do consumo avança, mas uma questão estrutural segue sem resposta clara: como será a litigância judicial dos novos tributos? A pergunta, longe de ser meramente acadêmica, tem impacto direto no bolso das empresas e na previsibilidade do ambiente de negócios.
Artigo recente publicado no Consultor Jurídico ("IBS/CBS: a harmonização dos órgãos fazendários, a solução do litigante único e o papel do STJ") expõe um problema que deveria estar no radar de qualquer departamento jurídico e tributário: a ausência de definição sobre como serão conduzidos os litígios envolvendo o IVA dual brasileiro, composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre estados e municípios.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 unificou a hipótese de incidência desses dois tributos. Em outras palavras, um mesmo fato gerador dará origem a duas exigências fiscais simultâneas, administradas por entes federativos distintos. O problema é evidente: o que acontece quando União, estados e municípios divergem sobre a interpretação da mesma norma?
O que muda na prática com o IVA dual
Hoje, quando uma empresa discute judicialmente o ICMS, o adversário processual é claro: o estado. Para o ISS, o município. Para PIS, Cofins e IPI, a União. Cada tributo tem seu rito, seu órgão fazendário e sua jurisprudência consolidada (ou em consolidação).
Com a reforma, essa lógica se desfaz. CBS e IBS compartilham:
- Mesma base de cálculo
- Mesmas hipóteses de incidência
- Mesmas regras de não cumulatividade
- Mesmas imunidades e regimes específicos
A consequência lógica seria um contencioso unificado. A realidade institucional, porém, é outra. A CBS continuará sob a administração da Receita Federal, enquanto o IBS será gerido pelo Comitê Gestor do IBS, formado por representantes de estados, Distrito Federal e municípios. São dois fiscos distintos cobrando tributos com idêntica materialidade.
O risco da litigância fragmentada
Imagine o seguinte cenário: uma indústria de bens de consumo questiona a incidência de IBS/CBS sobre determinada operação. Ela precisa ajuizar quantas ações? Contra quem? E se a Receita Federal entender de um modo e o Comitê Gestor do IBS de outro? O contribuinte arcará com decisões contraditórias sobre o mesmo fato econômico?
Esse é o coração do problema apontado pelo artigo do Conjur: a chamada solução do litigante único. Trata-se da proposta de que, embora existam dois tributos e dois entes administrativos, o contencioso judicial seja conduzido de forma harmonizada, evitando duplicidade de processos, decisões conflitantes e insegurança jurídica.
O papel central do STJ na harmonização
A questão extrapola o âmbito administrativo. Quem dará a última palavra sobre a interpretação da legislação infraconstitucional do IBS e da CBS?
A resposta, ainda que pareça óbvia, exige reflexão. O Superior Tribunal de Justiça é o tribunal competente para uniformizar a interpretação da legislação federal. A CBS é tributo federal — sem dúvida, sua jurisprudência compete ao STJ. Já o IBS, embora arrecadado por estados e municípios, será regulado por lei complementar federal, com normas gerais aplicáveis a todos os entes.
Essa configuração coloca o STJ em posição inédita: será o tribunal responsável por harmonizar a interpretação de um tributo subnacional cuja matriz normativa é federal. Sem essa centralização, corremos o risco de termos 27 tribunais estaduais decidindo de forma divergente sobre a mesma norma do IBS, multiplicando o caos do contencioso atual do ICMS.
O que está em jogo para o contribuinte
A definição do modelo de litigância não é detalhe processual. Dela depende:
- A previsibilidade sobre teses tributárias relevantes
- O custo de manutenção de contencioso (uma ação ou várias?)
- A velocidade de pacificação de controvérsias
- A segurança para tomada de decisão empresarial em operações de longo prazo
Empresas que atuam em múltiplos estados — caso típico do agronegócio, da indústria e do varejo nacional — sentirão diretamente os efeitos de eventual fragmentação. Produtores rurais que comercializam em diversas unidades da federação, redes de clínicas médicas com operação multiestadual e holdings patrimoniais com ativos espalhados pelo país terão de monitorar contenciosos potencialmente em dezenas de jurisdições.
Quem é afetado e em que medida
A resposta curta é: praticamente toda atividade econômica organizada. Como CBS e IBS substituirão PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS, não há setor que escape ao novo regime.
Alguns segmentos, porém, têm sensibilidade ampliada:
Agronegócio
A cadeia do agro é particularmente exposta. Regimes específicos previstos na reforma — para insumos agropecuários, defensivos, fertilizantes e produtos in natura — gerarão controvérsias interpretativas sobre alíquotas reduzidas, créditos presumidos e tratamento diferenciado. Cada divergência se multiplicará em dois fronts: CBS e IBS.
Setor médico e de saúde
A reforma manteve regime específico para serviços de saúde, com redução de alíquota. A delimitação do que se enquadra como "serviço de saúde" será objeto de disputa. Clínicas, hospitais, laboratórios e operadoras de planos precisarão de teses jurídicas sólidas — e enfrentarão contencioso em duas frentes.
Empresas com operação interestadual
Sem definição clara sobre litigante único, empresas com filiais em vários estados podem ser obrigadas a manter contenciosos paralelos, com risco de decisões contraditórias.
Holdings patrimoniais e operações imobiliárias
O tratamento de locação, incorporação e operações imobiliárias sob o IBS/CBS é tema controverso. A definição de competência para julgar essas disputas afetará diretamente a estruturação patrimonial.
O que fazer agora
A omissão regulatória não autoriza inércia. Pelo contrário: o momento de preparação é justamente o de incerteza.
1. Mapear exposição tributária sob o novo regime
É hora de simular o impacto do IBS/CBS sobre operações relevantes. Identificar pontos de risco, alíquotas aplicáveis, regimes específicos e potenciais teses defensivas.
2. Revisar contratos de longo prazo
Contratos firmados hoje produzirão efeitos sob o novo regime. Cláusulas de reajuste, repasse tributário e revisão de preços devem contemplar a transição.
3. Estruturar governança tributária preparada para o contencioso dual
Departamentos jurídicos e tributários precisam de processos que permitam acionar simultaneamente os dois entes, monitorar decisões em ambos os âmbitos e consolidar teses de defesa.
4. Acompanhar a regulamentação infraconstitucional
As leis complementares e a regulamentação do Comitê Gestor do IBS definirão muito do que hoje é incerteza. Acompanhar essa produção normativa é essencial para antecipar movimentos.
5. Avaliar oportunidades de planejamento na transição
O período de coexistência entre o regime atual e o novo (2026 a 2033) oferece janelas de planejamento que, bem aproveitadas, podem reduzir custo tributário e mitigar riscos de contencioso futuro.
Preparação é vantagem competitiva
A reforma tributária não é apenas mudança de siglas. É reconfiguração estrutural do contencioso fiscal brasileiro, e os contribuintes que chegarem despreparados à virada do regime arcarão com custos desnecessários — financeiros, operacionais e de oportunidade.
A indefinição sobre o modelo de litigância é apenas a ponta visível de um conjunto muito maior de questões que demandarão decisões empresariais nos próximos meses. A escolha entre antecipar-se ou reagir fará diferença concreta no resultado.
Trad & Cavalcanti Advogados acompanha desde 1996 as transformações do sistema tributário brasileiro ao lado de empresários, médicos e produtores rurais. Nossa equipe está à disposição para avaliar os impactos da reforma tributária no seu negócio e estruturar estratégias de transição e defesa adequadas à sua realidade. Entre em contato para uma análise personalizada.
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