PEC 221/2019: aspectos controvertidos e o que esperar das mudanças tributárias

O cenário atual da PEC 221/2019

A advertência do professor Geraldo Ataliba, lembrada em análise recente publicada pelo Consultor Jurídico, segue atual: comentar projetos legislativos antes da promulgação é exercício arriscado, sujeito a revisões constantes. Ainda assim, o estágio de tramitação da PEC 221/2019 já permite — e exige — uma leitura técnica preliminar, especialmente porque seus efeitos práticos sobre o sistema tributário nacional prometem ser sensíveis para empresas, profissionais liberais e produtores rurais.

A proposta, que tramita no Congresso Nacional há mais de seis anos, vem ganhando contornos mais definidos e dialoga diretamente com o desenho da Reforma Tributária já aprovada pela Emenda Constitucional 132/2023. Trata-se, portanto, de um complemento normativo cujos pontos controvertidos merecem atenção redobrada do contribuinte, sobretudo daqueles que atuam em setores impactados pelas novas regras de IBS, CBS e Imposto Seletivo.

O que a PEC 221/2019 propõe

A PEC 221/2019 nasceu com objetivo de promover ajustes ao sistema constitucional tributário, e sua tramitação foi atravessada pelas discussões mais amplas da reforma. Os dispositivos sob exame tratam de aspectos como:

Competências tributárias residuais entre os entes federativos
Regras de transição entre o sistema antigo (PIS, Cofins, ICMS, ISS, IPI) e o novo modelo dual de IVA
Tratamentos específicos para determinados setores econômicos
Limites ao poder de tributar e mecanismos de não cumulatividade
Critérios de partilha de receitas

A análise publicada pela ConJur destaca que a redação atual contém pontos ainda em disputa interpretativa, alguns deles com potencial de gerar litigiosidade significativa logo nos primeiros anos de vigência.

Os pontos mais controvertidos

Sobreposição de regimes na transição

O principal nó técnico está no período de transição. Entre 2026 e 2033, contribuintes conviverão com tributos antigos e novos simultaneamente. A PEC 221/2019 contém dispositivos que tentam delimitar essa convivência, mas há zonas cinzentas relevantes — especialmente quanto à apropriação de créditos acumulados de ICMS e PIS/Cofins, e quanto ao tratamento de operações iniciadas sob o regime antigo e concluídas já sob o novo.

Para empresas com estoques relevantes, contratos de longo prazo ou operações interestaduais complexas, a definição final desses pontos pode significar diferença material no resultado.

Tratamento setorial e isonomia

Outro ponto sensível diz respeito aos regimes diferenciados. A proposta dialoga com setores que receberam tratamento específico na EC 132/2023 — saúde, educação, agronegócio, setor imobiliário — e busca refinar critérios. O risco apontado pela doutrina é o de que regimes especiais excessivamente fragmentados gerem insegurança jurídica e contencioso administrativo.

Médicos e clínicas, por exemplo, precisam acompanhar de perto como ficará a tributação dos serviços de saúde, dado o redutor de 60% previsto e os contornos ainda em discussão sobre o que se considera "serviço de saúde" para fins do IBS/CBS.

Não cumulatividade ampla e suas exceções

A promessa de não cumulatividade plena foi um dos pilares da reforma. Contudo, a PEC 221/2019 contempla hipóteses de restrição ao creditamento que vêm gerando debate. A delimitação do que será considerado "uso e consumo pessoal" — vedado para créditos — é particularmente sensível para empresas de serviços, profissionais liberais constituídos em pessoa jurídica e produtores rurais que utilizam bens com dupla finalidade.

Imposto Seletivo: contornos ainda abertos

A definição dos produtos sujeitos ao Imposto Seletivo permanece em discussão. Bebidas açucaradas, agrotóxicos e bens minerais entraram e saíram do escopo ao longo da tramitação. Para o agronegócio, em especial, a possibilidade de incidência sobre defensivos agrícolas representa impacto direto na margem operacional.

Quem é afetado na prática

A leitura conjunta da EC 132/2023 e da PEC 221/2019 atinge praticamente todos os setores produtivos, mas com intensidade desigual:

Empresários do setor industrial e comércio: precisam reavaliar cadeias de fornecimento, política de preços e estoques diante da transição
Médicos e clínicas: devem mapear receitas por tipo de serviço, considerando o redutor setorial e o modelo de tributação por fora
Produtores rurais: enfrentam decisões estratégicas sobre o regime do produtor rural pessoa física, o creditamento presumido e a forma de comercialização
Empresas familiares com patrimônio relevante: precisam observar também as discussões paralelas sobre ITCMD progressivo e tributação de distribuições
Empresas de serviços: tendem a sofrer aumento de carga nominal, exigindo revisão de modelo contratual e precificação

O que fazer agora

Apesar da incerteza sobre a redação final, há medidas que não dependem da promulgação para serem adotadas — e que protegem o contribuinte de surpresas.

1. Diagnóstico tributário atualizado

Levantamento detalhado da carga atual, identificação de créditos acumulados, mapeamento de operações sujeitas a regimes especiais e simulação de cenários sob o novo modelo. Sem esse diagnóstico, qualquer decisão estratégica é cega.

2. Revisão contratual

Contratos de longo prazo — fornecimento, locação, prestação de serviços continuados, parcerias rurais — precisam conter cláusulas de reequilíbrio tributário robustas. Modelos antigos, que apenas mencionam "alteração de carga tributária", podem ser insuficientes diante da magnitude das mudanças.

3. Planejamento patrimonial e sucessório

A janela de tempo para reorganizações societárias e patrimoniais com segurança tende a se estreitar. Holdings familiares, reorganizações de grupo econômico e estruturação sucessória devem ser analisadas agora, considerando tanto a reforma do consumo quanto as discussões sobre tributação da renda e do patrimônio.

4. Acompanhamento legislativo qualificado

A tramitação da PEC 221/2019 e das leis complementares correlatas exige monitoramento técnico. Mudanças de última hora têm sido frequentes nessa reforma, e decisões empresariais tomadas com base em versões intermediárias do texto podem se mostrar equivocadas.

5. Capacitação das equipes internas

Departamentos fiscais, contábeis e jurídicos das empresas precisam de treinamento específico. O novo sistema exige lógica operacional distinta da atual, e a curva de aprendizado é longa.

Perspectivas

O cenário mais provável é o de aprovação da PEC com ajustes pontuais, integrando-se ao arcabouço já estabelecido pela EC 132/2023 e pelas leis complementares em discussão. A litigiosidade nos primeiros anos será inevitável — a doutrina especializada, como demonstra o artigo publicado pela ConJur, já antecipa controvérsias relevantes que chegarão ao Judiciário.

Para o contribuinte, a postura recomendada é dupla: agir desde já naquilo que pode ser estruturado com base no texto vigente da reforma, e manter flexibilidade para ajustes conforme a PEC 221/2019 caminhe para sua redação final.

Acompanhamento especializado

O escritório Trad & Cavalcanti Advogados acompanha, desde a EC 132/2023, a evolução normativa e jurisprudencial da Reforma Tributária, prestando assessoria a empresas, médicos e produtores rurais em diagnóstico, planejamento e contencioso. Para discutir o impacto específico das mudanças sobre sua atividade, nossa equipe de Direito Tributário está à disposição.